（來源：《财經》雜志，2023-05-28）

農業生産的模糊性，緻使農業管理更為複雜。目前一些地方的農業綜合執法存在過度、越界甚至違法執法現象，引發了一些暴力事件，給農業管理帶來更大挑戰，亟待從制度上調整規範。

2023年3月21日，河北張家口宣化區農業綜合執法大隊執法人員在洋河南鎮一家肥料市場進行檢查。圖/視覺中國

近期一則懸賞公告被廣泛關注。

這份落款為南平市公安局延平分局的懸賞公告裡寫明“2023年5月8日下午，延平區發生一起刑事案件，經查，盧貴友有重大作案嫌疑，現在逃”。

《财經》記者緻電南平市公安局延平分局詢問案件相關情況，對方回複“這個不應問我們”，随後挂斷電話。極目新聞此前報道，被通緝的盧貴友是村裡的一名養豬戶，其豬舍建在村裡的一片荒地上，這塊地已經荒廢了數十年，豬舍面積約數百平方米。5月8日，茫蕩鎮政府組織60多名執法人員對盧貴友的豬舍進行了強拆。執法人員在離開的路上，遭到盧貴友的槍擊（目前細節描述不一緻，有報道說霰彈槍，有說射釘槍，還有說組裝器械）。此事造成一名民警和兩名政府工作人員受傷。傷者中有“農管”。目前當事人已投案自首。《财經》記者緻電福建省南平市農業農村局，該局稱，“事情一直由延平區處理，市裡接受采訪不好”。

《财經》記者了解，近期，全國各地出現一些關于“農管”執法的問題。例如，多地要求農民退林還耕，強退農村村民的果樹、茶樹、觀景樹等。有的地方“農管”強拆豬舍，造成激烈沖突。這些信息反映的執法争議也成為坊間熱議的話題。采訪的一位農民說，“農管來了，農民慌了。”

農業專家、武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員呂德文告訴《财經》記者，維護基層群衆利益與完成上級交代的任務本質上沒有矛盾，基本不會存在與民争利的政策。但是執行過程中往往容易産生矛盾。對此，也有業界專家提出“執法公平，尊重基層百姓話語權”等建議。《環球時報》特約評論員胡錫進也公開建議“農管”要防止“一刀切”的工作傾向。

“農管”是誰？

“農管”一夜間成為焦點。

然而，“農管”是農業綜合行政執法隊伍的民間統稱，農業綜合行政執法隊伍并非近期出現。中國農業農村信息網顯示，早在2001年，撤市劃區前的即墨市農業局就創新執法模式，整合了分散在局内種子站、植保站、土肥站的執法職能，率先成立了即墨市農業行政執法大隊。2018年，黨的十九屆三中全會要求将農業系統内獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農産品質量等執法隊伍整合，實行統一執法，由農業農村部指導。2020年農業農村部為了紮實推進農業綜合行政執法改革，經國務院批準，印發了《農業綜合行政執法事項指導目錄》（下稱《目錄》）。

《目錄》共記載了251條執法事項，自此農業綜合行政執法隊伍有了執法上的清單并在全國各地成立。例如長沙市農業綜合行政執法局2019年12月挂牌成立，南京市農業綜合行政執法總隊2020年3月5日挂牌成立，嶽陽市農業綜合行政執法支隊2020年4月17日揭牌。

為何近期農業綜合執法人員頻繁進入公衆視野？采訪的多位業内人士解釋，2023年《農業綜合行政執法管理辦法》出台後，全國農業綜合行政執法隊伍正式走上前台，開始統一着裝，采購裝備，農業綜合執法人員配置防刺背心等防禦性武器，并在今年春耕時期深入農村，具有執法權。根據農業農村部發布的《全國農業綜合行政執法基本裝備配備指導标準（2022年版）》，農業綜合執法人員的基礎裝備包括執法專用車輛、執法專用無人機等。當統一着裝、手持器械的“農管”頻繁出現在田間地頭，有關執法邊界、執法權限等問題也引發熱議。

“農管”究竟管什麼？

這起福建省南平市延平區茫蕩鎮懸賞刑事案件已經過去20天，除了盧貴友自首，關于40萬元豬舍如何處理再沒有下文。然而，該事件引發的農業綜合執法人員執法邊界的讨論則漣漪不絕。記者多方聯系當地公安和農業部門，但是都沒有給出明确答複。

2023年3月1日，廣西柳州市，融安縣農業綜合行政執法大隊隊員正在開展禁漁巡查。圖/視覺中國

按照國家行政法規，農業綜合行政執法隊伍有明确執法邊界。農業農村部法規司有關負責人在回答記者提問時表示，農業農村部印發了《農業綜合行政執法事項指導目錄》，各地也結合實際制定了相應的目錄，對執法事項實行清單管理，要求“法無授權不可為”。“農業綜合行政執法隊伍的職責使命主要是打擊假冒僞劣種子、農藥、獸藥等侵農害農違法行為，不會幹擾農民正常生産生活。網上有的帖子提到的‘禁止房前屋後種瓜種菜’等，并不屬于農業綜合行政執法範圍。”

然而，在上策下達的過程中，各地标準并不一緻。

浙江義烏一草莓采摘園老闆何正告訴《财經》記者，他家種植草莓11年，每年都有行政執法人員來園裡檢測是否使用違禁農藥、農藥是否超标，以此保障農産品安全，通不過檢驗的就要關停。在北京市順義區楊鎮地區張家務村，村民亦表示種植農作物自由，甚至沒有見過行政執法人員。“一般想種什麼就種什麼”。

這種“不會幹擾農民正常生産生活”的農業綜合執法在基層執行中，也時常有走形越界的事件發生。中部某省份村民告訴《财經》記者，政府（農管）在其不知情的情況下拔掉3畝桂花樹。村民說出了其衣服制服編号，并表示，“他們有時候白天來，有時候晚上來，看不到就沒辦法。我錄像才會承認。樹是我準備銷售的，被拔掉了”。據記者在多地了解，村民養雞養鴨都要檢查證件。當記者提出進一步了解事實情況時，有些被采訪村民擔心相關機構“找事”，拒絕繼續和記者聯系。

“政府承諾賠付1萬元。況且，我還要在此生活。”一位不願具名的村民告訴《财經》記者，據說是“有人看上了這片地”，農管說他種樹不符合栽種規範，所以必須拔掉。後來因為一些原因，“人家不要這片地了”，又讓我們把拔出來的桂花樹再種植回去。桂花樹拔出來已經一周，幾乎死光了。政府答應賠償1萬元，讓我不要再向上反映，同時删除了所有視頻。

據村民估計，此次拔出大樹将近400棵，中等樹苗1860棵，小的不計其數。

在實際執行中，農業生産具有天然的模糊性。何正告訴《财經》記者，農戶飼養家禽到一定規模可能會造成環境污染，如果涉及買賣行為，就與自家飼養食用是兩個概念。有的農戶養了兩三百隻，對外稱自己吃，實際上用來賣。這部分家禽是否需要監管？如果管得過嚴，就會出現網上“農管不讓散養雞鴨”的案例。何正回憶，七八年前，就有人下來管理這些事情，但種植園跟商戶不一樣，很多新增種植戶不會立刻自己彙報上去，政府是在開種植戶培訓會或辦理暫住證等過程中慢慢更新信息，所以從開始種到有人來檢查之間，可能有時間差。

這涉及基層政策執行層面的問題。呂德文告訴《财經》記者，維護基層群衆利益與完成上級交代的任務本質上沒有矛盾，基本不會存在與民争利的政策。但是執行過程中往往容易産生矛盾。我們進行美麗鄉村建設、人居環境治理，要求拆豬舍，圈養雞鴨，但是如果雞鴨都不能在院子裡走了，那還是農村嗎？從人居環境治理的角度來看，雞鴨到處走不衛生，但是拿城市管理的标準來考核農村的環境也不合适。

呂德文同時提出基層治理體系發生異化的問題，最主要的表現是上級控制權不斷加碼。然而，監督機構是空中視角，他們隻按自己的一套标準來考核，有時候是不接地氣的。過去沒有這麼多條條框框時，上級隻管最後結果，不管過程。現在連過程都要管，越是要規範，越可能不接地氣。

近日，網絡上掀起一場剛性執法與柔性執法之争。例如，湖南省郴州市桂東縣一位生姜種植老闆在流轉的1.5畝水稻功能區種植的生姜，生姜下種時被鏟除要求套種玉米等糧食作物恢複屬性。桂東縣農業農村局回複，因小黃姜生長期較長，種植生姜後不能保證再種植一季水稻。桂東縣農業農村局要求其對已經種下姜種的土地，進行套種其他糧食作物，以恢複土地屬性。然而，當地村民表示，要是明确規定不能種，應該提前告知，而不是種子播下去快一個月了過來鏟掉。村民問鏟了之後有沒有賠償，對方說等兩天給回複，卻一直沒消息。生姜種植老闆同時表示，為了種生姜請了12個農民去田裡做事，加上他們夫妻兩人一共14個人。人力成本還有被鏟除的生姜，損失大概在3500元-4000元左右。

據了解，福建漳州某農戶因種植70多畝水仙花，被當地農業執法部門采取強制措施将水仙花摧毀，引發了社會廣泛關注和熱議。該地農業執法部門稱，這片土地屬于基本農田，種植水仙花的行為是耕地非糧化，所以才采取了強制措施。當地的村民表示，水仙花田，一畝地租金2000多元，一粒水仙花球要種植三年之久。按計劃，過幾天就可以摘水仙花枝到市場上去賣了，水仙花田被碾過，三年的辛苦直接歸零。

不少人士質疑，既然已經種植，是否可以等到收獲後再整改。南京師範大學法學院、中國法治現代化研究院講師，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員王麗惠告訴《财經》記者，耕地“非糧化”是指在糧食生産功能區耕地地塊上限定種植糧食作物。根據2017年國務院印發的《關于建立糧食生産功能區和重要農産品保護區的指導意見》，糧食生産功能區9億畝，其中6億畝用于稻麥生産，4.5億畝用于玉米生産（含小麥和玉米複種區1.5億畝）。糧食生産功能區是在基本農田上将“口糧生産能力落實到田塊地頭、保障措施落實到具體項目”。“非糧化”整治正是在糧食生産功能區地塊上開展的。糧食生産功能區地塊劃定和“非糧化”政策存在以下問題：

一是與農民經營自主權沖突。中國《農村土地承包法》中規定了“農民對承包土地享有生産經營自主權”等條款。《土地管理法》實行“用途管制”，隻區分“農地-非農地”用途，沒有對地上種植物加以要求。也就是說，農戶種什麼是由農戶根據自然條件、市場行情、家庭勞動力狀況來自主決定的。但農戶承包地一旦被劃為糧食功能區地塊，就意味着他隻能種糧、不能種植特色經濟作物。這使土地由用途管制變更為細緻的種植管制。

二是精準規控“不精準”。糧食功能區地塊劃定是為了“精準調控糧食生産”、将糧食生産管理精細化到地塊并對地塊編号标牌、上圖入庫。精準劃定地塊可以在地圖上實現，在現實中卻無法落地。一些地塊遠離水源、一些地塊是濕地窪地、 一些地塊實為山坡等，這些地塊不适合種糧的特殊性狀，地圖上根本無法顯示，需要到實地核實才能發現。甚至農戶同一塊承包地一半被劃為糧食功能區地塊、一半被劃為普通耕地的現象也較為常見。因而導緻原本是荒地坡地、泥巴地的地塊也不得不高成本開荒，種上糧食。這些粗糙的操作是農戶所無法理解的。

三是規劃生産與市場經濟沖突。土地是農民經營的生産資料，農民的種植選擇由市場效益決定。農民“棄糧種經”甚至抛荒源于種糧收益低，而種植經濟作物或外出打工更賺錢。比如依托長三角市場的浙江農民向來偏好種植經濟效益更高的果蔬花卉。既然規劃上是種糧，又無法強迫農戶，隻能由村集體完成種糧任務，其結果也無外乎由集體經濟填補市場虧損。

農地利用有保護耕地和維護糧食安全的目标，但仍要以尊重農民生産經營需求為前提。在農業市場化背景下，鼓勵農民種糧和促進耕地“趨糧化”應以收益激勵、生産便利為調節機制，慎用規劃管控的辦法。

王麗惠同時也表示，網傳關于“農管”暴力執法的報道似是而非。網傳的砍樹拔菜、捉捕雞鴨的“農管”人員，有的并沒有着農業執法人員服裝。根據農業農村部《農業綜合行政執法管理辦法》第25條的規定，農業執法人員在執法時是要統一着執法服裝、佩戴農業執法标志的。到目前，似乎也沒有發生事實清楚的農業綜合執法人員暴力執法典型案件。

事實上，農業綜合執法人員也不願意開展針對農戶、小農資店的執法。一是農業綜合執法是縣鄉基層執法，省市兩級執法案件很少。與城管執法一般在陌生、流動人口多的大城市不同，農業綜合執法的場合在熟人構成的本鄉本縣，執法隊員面臨的“輿論”“口碑”“評價”等壓力更大，人情制約更多。二是在鄉村執法時也更容易引發**件，農村仍有家族、村民團結起來抵制執法的力量。三是縣鄉基層級執法力量十分薄弱。皖東某縣執法隊有16名執法隊員，其中種植中隊4名隊員要管理至少260多家農資店、3萬多台農業機械等。

為何“逆勢”增設農業管理崗位？

實際上，精簡編制是大勢所趨。3月，國務院提請全國人大代表審議的《國務院機構改革方案的議案》建議，精減中央國家機關人員編制。中央國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減，部分省市在試行清理編外人員。

在此趨勢下，為何“逆勢”增設農業管理崗位？

“農業綜合行政執法隊伍的組建實際上是近年來深化綜合行政執法體制改革的成果之一。”澳门金莎副教授、院長助理孔祥穩指出，“而綜合行政執法改革的目标是為了理順執法體制，提高執法水平，不是為了增權，也不是為了擴編。”

王麗惠告訴《财經》記者，農業綜合執法隊的成立是國家機構改革文件明文規定的内容，是自上而下推動的工作。農業綜合執法也不是新事物。2008年，農業部專門出台文件要求在全國農業縣全部實行綜合執法。隻不過，此前的綜合執法改革是“不跨部門”的綜合。這次改革是把分散在不同部門的執法權進行了集中合并，交由專門成立的綜合執法隊統一行使。

農業綜合執法隊中的部分人員原本就從事農業執法工作，部分人員來自于農業農村部門機構改革中的人員轉隸，是農業農村部門内部調劑重組。農業農村部門除了内設機構外，還有許多下屬二級事業單位，綜合行政執法改革就是将原本分散在下屬二級事業單位的執法職能和人員歸并到綜合執法隊。

孔祥穩介紹，歸并執法機構，減少多頭執法、重複執法、執法擾民的現象，是綜合執法改革的初衷和動機。“通過梳理綜合執法隊伍的執法事項清單，可以系統清理那些缺乏法律法規依據的、交叉重複的執法事項，從源頭上實現對行政處罰權和強制權的約束。同時，将執法人員整合到一個隊伍中，也有利于統一執法标準，提升執法的規範化水平。”

據了解，農業綜合執法的核心職能是農資打假。王麗惠解釋，這包括監管銷售假劣種子、制售假劣農藥、制售高毒禁用農藥、肥料産品包裝标注信息與登記證不符、制售假劣獸藥、未取得獸藥生産許可證和産品批準文号的生産獸用診斷制品、在飼料和飼料添加劑生産經營環節添加“瘦肉精”等違禁藥物，等等。

它的職能還有保障農産品安全，即禁止蔬菜、茶葉、中草藥等種植時投入高毒、禁限用農藥以及添加隐性成分等。此外，針對牲畜屠宰、動物防疫、江河禁捕、河流污染物排放等也有部分監管職能。

按理想的規定，農業綜合執法的執法檢查和監管一般不是“主動出擊”而是“聞風而動”。農業執法隊員會因為接到農民、大戶、農資店老闆、12345等群衆舉報而下鄉或到店檢查。在非春播夏種關鍵期，農業執法隊員一般不主動到田間地頭、農資店和農戶家檢查。農業專家在調研時了解到，一些農資銷售過程中的質量質疑、尾款拖欠等矛盾糾紛也需要農業執法隊員調解。

然而，在基層執行中，邊界往往并不清晰，有些則是“主動出擊”。

《财經》記者走訪的過程中，北京市順義區楊鎮地區張家務村不少村民認為農業生産不必要政府規範，他們數十年如一日憑感覺耕種，知天知農。

王麗惠認為，“農民依靠經驗種植”是傳統農業生産的模式。相比之下，當前農民生産是嵌入農業市場化、産業化體系之中的。首先，農民生産具有很強的市場化面向。農民種植養殖不再是為了口糧自給，而是為了銷售和收益。農民也要承擔市場自負盈虧的風險。其次，農民生産高度依賴市場化的農業産業體系。種子、農藥、化肥等農資品種不斷豐富，市場化供給充分、便利。由于農資産銷競争激烈，廠家還會配套服務， “以服帶銷”方式越來越普遍。也就是說，農戶種田如何高産、如何應對病蟲害的需求，可以通過購買農資及附帶的服務來獲取。發達的産業化的農資産銷和服務體系、農機服務體系支撐了農戶的種植。

在農業專家調研時，蘇中某農戶介紹，河魚養殖從20世紀80年代的畝産四五百斤發展到現在畝産一噸；皖東某農戶介紹，水稻種植從2010年800斤-900斤/畝發展到現在1500斤/畝。農業種植依靠千百年傳統經驗的“返祖”模式，已經被農業産業化、市場化模式所替代了。

這一方面意味着，農民的種植意願和選擇應由農民自主決定。市場化的農資供給和服務可以滿足他們的種植需要，農民種什麼、怎麼種，由他們根據市場、地理條件、家庭勞動力情況自主安排。政府應該少幹預、少介入。另一方面也意味着，農戶種植效益的實現需要有規範、誠信的市場秩序。農業綜合執法隻能是促進市場生産秩序規範化的管理行為。

農業管理亟待規範

農業生産需要規範，但權力不能泛化。胡錫進提出四點建議。

第一，在中國目前的基層治理中，管制過度所造成的問題和負面影響總的來說大于管理不足所造成的問題和危害。因此“農管”一定要防止“一刀切”的工作傾向，不能設置不切合實際的“新農村”目标。

第二，基層現在受到的各種檢查、派任務很多，苦不堪言，農業綜合行政執法要防止變成農村基層來自上級和外部發号施令的新渠道。農村治理還是要更多依靠原有的組織體系，“農管”不能成為一批“欽差”。推動“農管”對權力的準确使用，使之與農村基層治理相協調，這應是開展“農管”隊伍建設的重中之重。

第三，應堅持發展最重要的理念，要把農業綜合行政執法的總目标真正确立為促進農業發展，把他們的成績用農村欣欣向榮的實際效果來檢驗，而不能沉陷于對這支隊伍自我成績的追求。要堅決防止這支隊伍為農村地區的形式主義鳴鑼開道。

第四，經過優化後的農業和農村綜合管理措施的總規模應當小于之前，而不是越調整越多。疫情期間整體基層面上的管理措施前所未有強化了，現在需要真正還原到疫情之前。農業綜合行政執法可豐富思路，不光去農村“糾錯”“管理”，還可增加對農業和農村地區的服務，幫着推動農村地區經濟潛力的增多釋放。

農業執法需要規範與普及，這對于農民和執法者都有益處。如果群衆對于執法标準不明晰，就會對執法者産生不信任。何正告訴《财經》記者，執法部門要有規章制度，正常行使權力是可以接受的。如果農産品不合格，什麼指标超标，标準是什麼，執法者要拿數據給大家看，讓大家心服口服。畢竟，草莓的收成就是一季，如果把園子關停，對種植戶來說損失巨大。

需要明晰執法标準的不隻是群衆，執法人員執法水準也急需科普。根據“法無授權不可為”，農業綜合行政執法人員的處罰權限應在《目錄》規定的251項之中。何正說，有這樣一群管理者，出發點是好的，但具體的執法人員素質差異大，很難保證沒有人以權謀私或誇大權力，希望執法者也有專門的監督部門。“凡處罰皆有依據。”

王麗惠說，行政執法與一般的行政管理不同，尤其注重“程序正當”和“執法規範”。中國行政執法實行執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”。農業農村部也出台了“三項制度”實施方案，要求農業綜合執法規範化。農業綜合執法相對人對不服的行政執法也可以提起行政複議和行政訴訟，具有暢通的權利救濟渠道。行政糾錯和敗訴風險都形成了對農業綜合執法規範化的約束。

不過，農業綜合執法也存在過度執法的情況，這也是社會上有所“憂慮”的原因所在。采訪的多位專家表示，要規避行政執法過度化，一是農業農村部門、農業綜合執法條線不要自上而下下達執法案件類型、數量的指标，更不要有執法案件數量的考核、排名。二是地方黨委政府不要将農業綜合執法當成完成社會管理任務如拆違任務、文明城市創建任務的工具。三是要約束農業綜合執法“以罰代管”。上級政府和部門應尊重基層農業綜合執法工作的自主權，讓他們在法定職權内根據群衆投訴舉報、“雙随機”檢查和部門移交線索中發現的問題，開展執法工作，保一方農業生産秩序。

行政執法是觀察法治政府最直觀的窗口。在解決執法“一刀切”問題方面，孔祥穩認為，首先要有高質量的法律供給和完善的法律制度，制定法律法規時要綜合考慮實踐中可能出現的各種情況，合理設定各方主體的權利義務。其次，要進一步完善行政裁量基準等裁量權約束制度，确保裁量權能夠規範行使。在這個過程中應注重執法隊伍的能力建設，不斷提升執法人員的法治素養，确保其能夠正确理解和适用法律。最後，還要進一步完善執法監督制度，落實執法責任制。“綜合執法體制改革過程中，一些地方确實可能優先把精力放到執法隊伍的組建、執法事項的梳理上，相應的執法監督體制機制則還沒有完全落實到位，執法監督存在薄弱之處”。孔祥穩指出，現有監督機制的設計已經比較充分，關鍵是要有效落實到位。

同時，孔祥穩指出，執法的重點和執法資源的投入應當更多聚焦于那些對社會有明顯危害性的行為上，對于社會和民間可以自我調節的不具備明顯社會危害性的行為，應多一點包容審慎的态度。

農業農村部法規司有關負責人就農業綜合行政執法隊伍建設有關情況答記者問時亦提出，“農業行政執法既要有力度，也要有溫度。對于農民群衆關心關注、反映強烈、利益攸關的嚴重違法行為，我們必須重拳出擊；對于小農戶、農民合作社、涉農小微企業等主體的輕微違法行為，要适當本着包容審慎的原則，更多采取勸導、警示、糾正等柔性執法方式；對首次輕微違法的，要探索建立免罰清單。對于農民利益受損的，不能隻對違法行為人處罰了事，要主動搞好損害賠償調解，盡可能幫助他們挽回損失。”

（應受訪者要求，文中何正為化名，實習生劉美辰對此文亦有貢獻）

附：原文鍊接

https://mp.weixin.qq.com/s/yxlQveqaUD9Rk71Skcg8WQ